SWF Non-Komoditas dan Pengalaman Singapura

Singapore cityscape at twilight.

Pengalaman Singapura sebagai negara kota yang kekurangan dukungan kekayaan komoditas tapi sukses mengembangkan diri menjadi negara maju menyediakan pelajaran penting mengenai pengelolaan SWF non-komoditas. Melalui dua SWF yang dikembangkan jauh hari, yakni Temasek dan GIC, Singapura mengembangkan serangkaian upaya yang menarik; mulai dari pelibatan SWF dalam program-program stewardship hingga pengembangan skema “kontribusi imbal-balik keuntungan bersih investasi”. Bersama beberapa terobosan penting lain, beberapa praktik baik ini menjadi inti dari “Singapore’s Story” pengembangan SWF non-komoditas yang menarik untuk dipelajari.

Jika beberapa negara menjadi rujukan pengembangan SWF berbasis surplus komoditas, Singapura adalah salah satu rujukan pengembangan SWF non-komoditas. Yang dimaksud komoditas di sini secara khusus merujuk pada komoditas hasil bumi seperti minyak, tembaga dan gas bumi. Singapura adalah negara kota yang tidak dianugerahi kekayaan komoditas seperti itu. Sebagai gantinya, Singapura mengolah keunggulan kompetitifnya sedemikian rupa, hingga menjadikannya titik hubung penting perdagangan dan lalu lintas finansial dunia.

Industrialisasi dan modernisasi adalah prakondisi krusial bagi upaya itu. Karena itu, memasuki kurun 1959-1965 —ketika Singapura masih menjadi bagian Federasi Malaya– kebijakan industrialisasi substitusi impor (ISI) diperkenalkan; sementara Dewan Pembangunan Ekonomi tidak lama kemudian dibentuk guna menarik investasi asing masuk. Memasuki dekade 1970-an, kebijakan substitusi impor digantikan oleh kebijakan industrialisasi berbasis ekspor (IBE) yang lebih terbuka dan membuahkan pertumbuhan ekonomi pesat yang meningkatkan devisa negara.

Surplus Non-Komoditas

Sebagai konsekuensi pundi-pundi kekayaan negara yang meningkat, kebutuhan untuk mengelola surplus devisa dan mengalokasikannya kepada target-target investasi yang produktif menjadi isu krusial yang membutuhkan perhatian khusus. Setelah lebih dulu dilakukan pendataan besar-besaran terhadap aset-aset komersial negara, langkah besar berikutnya adalah pembentukan Temasek Holdings di tahun 1974 yang secara khusus bertugas mengawasi performa perusahaan dan aset-komersial negara atau government-linked companies (GLC) untuk kemudian meng-investasikan kembali keuntungan yang terkumpul darinya (Huat 2015, 10). Melalui proses pendampingan seperti itu transisi perusahaan atau aset-aset komersial negara dari industri padat karya ke industri padat modal diharapkan dapat lebih terakselerasi perkembangannya.

Menjelang akhir dekade 1970-an, Singapura menikmati surplus neraca pembayaran yang membuat pundi-pundi kekayaannya kian meningkat. Namun, situasi turbulensi dan ketidakpastian pasar finansial yang meningkat mendorongnya berfikir jauh ke depan. Untuk memastikan surplus yang diperoleh tidak menguap begitu saja, Pemerintah Singapura membentuk Government of Singapore Investment Corporation Private Limited (GIC) pada tahun 1981 (Huat 2015, 10). Bersama Temasek Holding, GIC adalah SWF yang dibentuk Singapura menyusul surplus devisa dan surplus neraca pembayaran yang dinikmatinya awal dan akhir 1970an.

Temasek dan Program Stewardship

Temasek dibentuk sebagai sebuah perusahaan induk (holding company) swasta yang dimiliki sepenuhnya oleh pemerintah Singapura (melalui Kementerian Keuangan) untuk mengelola investasi saham pemerintah Singapura di perusahaan-perusahaan lokal (Ng 2010, 6). Sebagai perusahaan induk, Temasek berada dalam kategori SWF yang sama dengan Khazanah Nasional Berhad (KNB) milik Malaysia dan Mubadala Development Company milik Uni Emirat Arab, dengan tujuan investasi yang strategis untuk pembangunan ekonomi nasional atau kepentingan-kepentingan nasional lainnya (Castelli & Scacciavillani 2012, 82). Sebagai perusahaan swasta, Temasek dijalankan oleh talent-talent profesional dengan keputusan-keputusan yang, kendati terfokus pada industri-industri yang strategis bagi pembangunan ekonomi Singapura, tetap berorientasi pada pertimbangan komersial (Ng 2010, 8).

Pada awal pembentukannya, Temasek menerima modal awal senilai USD 345 juta, terdiri atas kepemilikan 36 perusahaan-perusahaan milik negara seperti Capital Land, SembCorp, Singapore Airlines, DBS Bank, dan SingTel (Huat 2015, 12). Mandat pembentukan Temasek adalah untuk berkontribusi dalam pertumbuhan ekonomi Singapura, yang dilakukan dengan mendorong pencapaian perusahaan-perusahaan world-class melalui stewardship dan investasi-investasi strategis yang berorientasi pertimbangan komersial (Ang & Ding 2006, 70). Stewardship dalam hal ini berarti Temasek berperan sebagai penyedia arahan dalam tata kelola perusahaan-perusahaan yang menjadi target investasinya, khususnya dalam menentukan komposisi jajaran direksi yang tepat, diversifikasi atau spesialisasi bisnis, rekrutmen dan pembiayaan talent, dan penciptaan nilai.

Dalam operasinya, investasi Temasek lebih bersifat stratejik dan aktif, berorientasi hasil serta menunjukkan ketertarikan besar pada bisnis-bisnis yang memiliki prospek pertumbuhan pesat. Rodan (dalam Chua) mengelompokkan bisnis-bisnis yang menjadi target investasi Temasek ke dalam dua kelompok. Pertama, bisnis strategis domestik seperti air, listrik, gas, bandara, pelabuhan, penyiaran, kesehatan, pendidikan, real estate, dan semacamnya. Kedua, bisnis-bisnis dengan peluang pertumbuhan tinggi pada tingkat regional atau internasional (Huat 2015, 13). Hingga dekade 1990-an, fokus utama investasi Temasek adalah pengembangan GLC, tetapi memasuki  tahun 2000-an investasinya semakin meluas dan go-internasional (Ng. 2010, 7). Jika sebelumnya CEO Temasek adalah aparatur pemerintah, memasuki tahun 2000-an Temasek terbuka pada kepemimpinan professional. Seiring itu pula laporan tahunan mulai dirilis dan kapitalisasinya pun terus meningkat dari tahun ke tahun. Terakhir, nilai portfolio Temasek dilaporkan mencapai sekitar USD 231 milyar di tahun 2020 (Temasek 2020).

GIC dan Yield-Seeking

Berbeda dari Temasek, GIC dibentuk sebagai sebuah reserve investment corporation privat yang berfungsi untuk menginvestasikan surplus cadangan devisa Singapura. Tujuan dari investasi yang dilakukan GIC adalah untuk menjaga dan meningkatkan nilai/daya beli cadangan devisa Singapura (Castelli dan Scacciavillani 2012, 77). Dengan demikian, berkebalikan dengan strategi investasi Temasek yang strategis dan aktif, GIC mengimplementasikan strategi investasi yang pasif, berjangka panjang, dan bersifat yield-seeking (Seng 2014).Konteks yang melatarbelakangi pembentukan SWF ini adalah adanya surplus berkelanjutan yang berasal dari surplus anggaran tahunan, devisa, dan tabungan masyarakat, serta kecenderungan bank sentral Singapura (Monetary Authority of Singapore/MAS) –yang seharusnya berperan mengelola surplus tersebut– untuk berinvestasi pada aset-aset yang likuid namun memberikan imbal balik kecil. Kecenderungan ini dinilai tidak sesuai dengan kondisi Singapura, sehingga GIC dibentuk untuk menginvestasikan surplus tersebut pada aset-aset berimbal balik besar di luar negeri.

Sejak awal pembentukannya sebagai SGIC, GIC dipimpin oleh Perdana Menteri, diawali dengan PM Lee Kuan Yew. Modal awal SGIC hanya senilai USD 1,5 juta dolar, dan pada masa Lee Kuan Yew SGIC berubah nama menjadi GIC Private Limited dengan tujuan untuk menghindari kewajiban untuk mempublikasikan detail aktivitasnya (Huat 2015, 11). Bagaimanapun, GIC pada akhirnya mulai merilis laporan tahunan sejak 2008. Saat ini, nilai aset yang dikelola GIC mencapai USD 453,2 miliar (SWF Institute 2021).

Berdasarkan laporan GIC tahun 2019/20, target instrumen investasi GIC meliputi 25-30 persen obligasi nominal dan pasar uang, 20-30 persen saham di pasar negara maju, 15-20 persen saham di negara berkembang, 11-15 persen saham privat, 5 persen real estate, dan 4-6 persen obligasi-obligasi terkait inflasi (GIC 2020). Pembagian target ini didasarkan pada Referrence Portfolio GIC, yang meliputi 65 persen saham global dan 35 persen obligasi global. Dalam melakukan investasi, GIC mengimplementasikan dua jenis strategi: (1) strategi ‘beta’ yang bersifat pasif dan mengandalkan buy-and-hold; dan (2) strategi ‘alpha’ yang aktif dan bertujuan untuk memeroleh imbal balik lebih. Kedua strategi ini merepresentasikan penyesuaian GIC terhadap risiko maupun peluang yang dihasilkan oleh kondisi pasar yang ada. Kesediaan untuk melakukan penyesuaian profil risiko ini menunjukkan bahwa GIC dalam aktivitas investasinya cenderung independen dan berorientasi pada kepentingan komersial.

Kontribusi Imbal-Balik

Pada akhirnya, selain berbagai skema di atas, GIC dan Temasek disertakan dalam skema ‘kontribusi imbal balik keuntungan bersih investasi’ atau net investment returns contribution (NIRC) mulai tahun 2008 (GIC) dan 2015 (Temasek). Ini adalah skema untuk memastikan bahwa keuntungan yang diperoleh SWF dikontribusikan kembali kepada masyarakat melalui program-program layanan publik dan jaminan sosial pemerintah. Melalui skema ini, pemerintah Singapura memiliki hak atas maksimal 50 persen dari ekspektasi imbal hasil jangka panjang dari kedua SWF. Pada tahun 2018, NIR berkontribusi terhadap 18 persen dari anggaran pengeluaran pemerintah Singapura (Temasek Holdings), yang di antaranya meliputi pembiayaan layanan pendidikan, kesehatan, transportasi, penelitian dan pengembangan, serta jaminan-jaminan sosial. Selain membebaskan Singapura dari kebutuhan atas hutang maupun peningkatan pajak, yang diperlukan kebanyakan negara lain untuk membiayai pengeluaran-pengeluaran tersebut, skema ini turut memastikan bahwa dana kemakmuran yang dikelola SWF teralokasikan kembali untuk upaya-upaya pemenuhan layanan publik dan program-program kesejahteraan di atas.

Singapore’s Story

Dengan demikian, penelusuran kembali terhadap garis besar pengembangan SWF di Singapura di atas secara substantif mengemukakan beberapa fakta menarik.

Pertama, bahwa pengembangan SWF tidak harus diawali dari surplus komoditas, karena surplus yang sama dapat diperoleh melalui jalur non-komoditas. Kedua, bahwa termasuk dalam surplus non-komoditas tersebut adalah meningkat pesatnya cadangan devisa, surplus neraca pembayaran dan peningkatan nilai aset-aset komersial negara. Ketiga, bahwa SWF dibentuk pertama-tama sebagai ikhtiar menjamin kelangsungan surplus non-komoditas di tengah ketidakpastian masa depan finansial global yang rawan gejolak. Keempat, bahwa untuk itu perlu dipastikan bahwa surplus kapital yang ada diinvestasikan kembali dalam target-target investasi yang produktif.

Kelima, bahwa di antara target-target investasi yang produktif itu adalah investasi-investasi stewardship alias membantu aset-aset komersial maupun perusahaan-perusahaan rintisan di dalam negeri bertransformasi dan meningkatkan keunggulan kompetitifnya. Keenam, bahwa itu saja tidak cukup. SWF sendiri harus bertransformasi dan mengembangkan tata-kelola yang lebih transparan, efisien dan responsif terhadap kebutuhan cepat dunia usaha. Ketujuh, bahwa pada akhirnya keuntungan lanjut dana kelolaan SWF harus dikontribusikan pada upaya pemenuhan layanan publik dasar dan peningkatan kesejahteraan bersama.


Referensi

  • Ang, James S., & Ding, David K., 2006. “Government Ownership and the Performance of Government-linked Companies: The Case of Singapore”, Journal of Multinational Financial Management, 16: 64-88.
  • Castelli, Massimiliano, & Scacciavillani, Fabio, 2012. “Size and Growth of SWFs Assets”, dalam The New Economics of Sovereign Wealth Funds. Chichester: Wiley.
  • GIC, 2019. “Report on the Management of the Government’s Portfolio 2019/20” [daring]. Tersedia dalamhttps://www.gic.com.sg/wp-content/uploads/2021/03/GIC-Report-2019-20.pdf (diakses 4 Juni 2021).
  • Huat, Chua Beng, 2015. “State-owned Enterprises, State Capitalism and Social Distribution in Singapore”, The Pacific Review: 1-23.
  • Lim Tin Seng, 2014. “Government of Singapore Investment Corporation (GIC)”, Infopedia [daring]. Tersedia dalamhttps://eresources.nlb.gov.sg/infopedia/articles/SIP_2014-05-12_134557.html?s=Government economists—Singapore-Biography (diakses 4 Juni 2021).
  • Ng, Wilson, 2010. “The Evolution of Sovereign Wealth Funds: Singapore’s Temasek Holdings”, Journal of Financial Regulation and Compliance, 18 (1): 6-14.
  • SWF Institute, 2021. “GIC Private Limited (GIC)” [daring]. Tersedia dalamhttps://www.swfinstitute.org/profile/598cdaa50124e9fd2d05b242 (diakses 4 Juni 2021).
  • Temasek, 2020. “Temasek Review 2020” [daring]. Tersedia dalamhttps://www.temasek.com.sg/content/dam/temasek-corporate/our-financials/investor-library/annual-review/en-tr-thumbnail-and-pdf/Temasek-Review-2020-Highlights.pdf (diakses 4 Juni 2021).
  • World Bank, t.t. “GDP (Current US$) – Singapore” [daring]. Tersedia dalam https://data.worldbank.org/indicator/NY.GDP.MKTP.CD?locations=SG (diakses 4 Juni 2021). ●

For Quotation: M. Aryo Rasil Syarafi, “SWF Non-Komoditas dan Pengalaman Singapura”, Focus: Sovereign Wealth Fund, EmergingIndonesia.com, 26 January, 2022

Image: Water photo created by tawatchai07 – www.freepik.com

Written by
M. Aryo Rasil Syarafi

Research Executive of Emerging Indonesia Project/EIP. Partnership & Content Development Support/PCDS of EmergingIndonesia.com. Email: m.a.r.syarafi@emergingindonesia.com

View all articles
Written by M. Aryo Rasil Syarafi

Kontak

Ikuti Kami

Dapatkan update berita, ulasan dan kegiatan kami dengan cara follow akun sosial media kami berikut ini.