Belajar dari Kegagalan Pengembangan SWF Brasil

Keterlibatan Brasil dengan Sovereign Wealth Fund (SWF) secara kelembagaan ditandai dengan pembentukan Fundo Soberano du Brazil atau Brazillian Sovereign Fund (BSF) tahun 2007. Pembentukan BSF waktu itu berlangsung dalam periode ekonomi yang tumbuh signifikan dan meningkatkan cadangan internasional hingga mencapai USD 100 miliar pada tahun 2007 –dan bahkan melampaui USD 200 miliar pada tahun-tahun setelahnya (Romao 2013, 9). Dengan memanfaatkan kondisi tersebut, pemerintah kemudian membentuk BSF pada tahun 2008 dengan dana awal sejumlah USD 6,1 miliar. Pemasukan dana BSF berikutnya lantas didapat melalui surplus dari eksplorasi minyak dan operasi lain yang dijalankan oleh perusahaan milik negara.

Perkembangan Brazilian Sovereign Fund (BSF)

Secara khusus, pembentukan BSF bertujuan untuk mempromosikan investasi di Brasil dan luar negeri, meningkatkan simpanan publik, memitigasi dampak dari siklus ekonomi, dan mempercepat pelaksanaan proyek-proyek strategis di dalam dan luar negeri (Kementerian Perekonomian Brasil 2020). Pengelolaan BSF lantas dipegang oleh Deliberative Council of BSF (DCBSF) yang terdiri atas Menteri Keuangan, Menteri Perencanaan, Anggaran, dan Manajemen, serta Pimpinan Bank Sentral Brasil yang bertugas untuk membentuk keputusan stratejik sekaligus menyepakati pedoman dan tujuan umum dari investasi BSF. Selain itu, terdapat pula Perbendaharaan Nasional Brasil yang bertanggung jawab untuk mengimplementasikan keputusan dan determinasi yang diisukan oleh DCBSF.

Pada awal pembentukannya, BSF menginvestasikan dananya secara penuh ke dalam Fiscal Fund for Investment and Stabilization (FFIE), yakni sebuah dana bersama yang teregistrasi pada sekuritas dan Komisi Bursa di Brasil. Dalam konteks ini, pemerintah memang bermaksud untuk menginvestasikan dana BSF selama periode stabilitas ekonomi, dan mengeluarkan dana tersebut selama krisis finansial. Sebagian besar cadangan BSF lantas disimpan dalam obligasi negara berbentuk beku, sehingga dapat menghambat terlaksananya investasi dalam ekuitas swasta dan mata uang negara maju (Corporate Finance Institute 2019).

Pada tahun 2019, pemerintah Brasil akhirnya memutuskan untuk membubarkan BSF yang kala itu telah memiliki dana sebesar USD 7.12 miliar. Hal ini dikarenakan dana tersebut akan digunakan untuk membiayai hutang pemerintah yang telah mencapai USD 1 triliun pada tahun 2017. Selain itu, pembubaran BSF juga dimaksudkan untuk meningkatkan kembali perekonomian nasional setelah terjadinya keputusan investasi yang tidak menguntungkan dalam pasar saham Petrobras—menyebabkan kejatuhan nilai saham sebesar 40%.

Kejatuhan BSF dan Kenaikan Social Fund

Meskipun BSF dibubarkan, Brasil masih memiliki Social Fund sebagai instrumen finansial negara yang dibentuk melalui Undang-Undang No. 12.351 tahun 2010. Menurut Backer, Social Fund masih dapat diklasifikasikan sebagai SWF berdasarkan pada pengklasifikasian yang diajukan oleh IMF, yakni dana stabilisasi, dana simpanan, dana investasi, dana pembangunan, dan dana pensiun (Costa & Silva 2021, 102). Dalam konteks ini, Social Funddapat diklasifikasikan sebagai dana simpanan dengan berfokus pada generasi masa depan.

Berbeda halnya dengan BSF, pembentukan Social Fund dilatarbelakangi oleh penemuan cadangan gas dan minyak dalam jumlah besar di sepanjang lapisan pre-salt dalam perairan Brasil. Penemuan ini memungkinkan terjadinya perubahan status Brasil sebagai salah satu pemilik cadangan gas dan minyak terbesar di dunia. Pemerintah kemudian memiliki kewajiban untuk menetapkan peraturan baru mengenai alokasi dana tersebut, sehingga akhirnya terciptalah Social Fund sebagai solusinya. Financial Management Committee of the Social Fund (FMCSF) kemudian dibentuk untuk mengelola manajemen dari Social Fund.

Grafik 1. Pendapatan Social Fund Tahun 2010-2018

(1 USD = 3,364 BRL/R$ mata uang Brasil jika dihitung pada tahun 2018)

Sumber: Costa & Silva (2021, 107).

Berdasarkan Artikel 48 dalam Undang-Undang No. 12.351, Social Fund memiliki tiga tujuan utama, yakni (1) menyediakan simpanan publik jangka panjang yang berdasarkan pada pendapatan pemerintah; (2) menyediakan sumber dana bagi pembangunan sosial dan regional; serta (3) memitigasi fluktuasi harga dan pendapatan dalam perekonomian nasional yang berasal dari aktivitas produksi dan eksplorasi minyak dan sumber energi tak terbarukan lainnya.

Pada langkah pertama, Social Fund memperbolehkan negara untuk menahan pendapatan yang dihasilkan oleh eksplorasi minyak dan gas untuk kemudian diinvestasikan ke negara lain. Investasi ini akan menghasilkan pengembalian finansial yang menguntungkan setiap tahunnya, sehingga dana tersebut dapat digunakan untuk membiayai sejumlah proyek krusial, seperti pendidikan dan kesehatan publik. Social Fund memang memiliki peranan utama sebagai alat untuk mengubah sumber pendapatan temporer dan volatil (seperti minyak) menjadi sumber tetap untuk mendanai sejumlah proyek pembangunan yang bermanfaat bagi masa sekarang dan masa mendatang (Silva & Costa 2019, 165).

Social Fund dan Kekurangannya

Meskipun telah dirancang dengan baik sebagai dana simpanan bagi generasi mendatang, pada kenyataannya Social Fund masih memiliki beberapa kekurangan yang dapat dijadikan sebagai pembelajaran bagi Indonesia.

Pertama, tingkat keleluasaan yang diberikan kepada lembaga eksekutif menimbulkan kekhawatiran tersendiri. Tidak terdapat institusi independen yang bertanggung jawab dalam manajemen dana. Hal ini dikarenakan komposisi dan pengoperasian DCBSF dan FMCSF dibentuk oleh lembaga eksekutif yang akan tetap mengontrol kedua agensi tersebut. Oleh karena itu, diperlukan adanya peraturan yang spesifik untuk melindungi manajemen dana Social Fund dari keleluasaan lembaga eksekutif.

Kedua, Social Fund telah menjadi properti eksklusif dari pemerintah federal, yang mana negara dan kota tidak berpartisipasi di dalamnya. Costa dan Santos (2021, 107) sangat menyayangkan kondisi tersebut karena negara dan kota juga bergantung terhadap pendapatan minyak, sehingga mereka tentunya membutuhkan agensi khusus yang dapat mengatur pendapatan tersebut (Costa & Silva 2021, 107).

Ketiga, rendahnya tingkat disiplin fiskal. Peraturan umum mengenai Social Fund memang telah terbentuk, tetapi hanya dijadikan sebagai formalitas, bukan instrumen yang konkrit. Dalam situasi ini, pemerintah dapat mengadopsi tujuh prinsip sebagai kerangka pemodelan Social Funduntuk memastikan terlaksananya keadilan distributif. Tujuh prinsip yang dimaksud ialah (1) kedaulatan sumber daya alam; (2) akses terhadap layanan energi modern; (3) keadilan energi; (4) penggunaan sumber daya alam secara bijaksana, rasional, dan berkelanjutan; (5) perlindungan lingkungan, kesehatan manusia, dan mengatasi perubahan iklim; (6) keamanan dan reliabilitas energi; (7) serta ketahanan (Heffron et al. dalam Costa & Silva 2021, 108).

Pelajaran Disiplin dan Kemandirian

Dari pemaparan mengenai SWF di Brasil yang telah dijelaskan, dapat ditarik kesimpulan bahwa masih terdapat beberapa kondisi yang sangat disayangkan dalam memanajemen pengelolaan SWF di negara tersebut. Meskipun masih terdapat Social Fund setelah pembubaran BSF, namun nyatanya agensi tersebut masih belum beroperasi secara optimal. Social Fund seolah menjadi properti eksklusif bagi pemerintah federal yang sangat dipengaruhi oleh campur tangan dari lembaga eksekutif. Hal ini menyebabkan Social Fund menjadi kehilangan independensinya sebagai dana simpanan bagi generasi masa depan. Tak hanya itu, tingkat disiplin fiskal juga cenderung rendah yang menghambat keefektifan dari pengelolaan SWF di Brasil. Sejumlah kondisi tersebut tentunya dapat menjadi pembelajaran bagi Indonesia mengenai hal-hal yang sebaiknya dihindari untuk mewujudkan pengelolaan SWF yang lebih baik.

Referensi:

• Corporate Finance Institute, 2019. “Sovereign Fund of Brazil” [daring]. Tersedia dalam https://corporatefinanceinstitute.com/resources/knowledge/finance/sovereign-fund-of-brazil/ (diakses 26 Mei 2021).
• Costa, Hirdan K. M., & Silva, Isabela M. M., 2021. “The Social Fund: A Brazilian Sovereign Wealth Fund”, dalam Eduardo G. Pereira, Rochelle Spencer, dan Jonathon W. Moses (eds.), Sovereign Wealth Funds, Local Content Policies and CSR: Developments in the Extractives Sector. Switzerland: Springer.
• Kementerian Perekonomian Brazil, 2020. “About Brazilian Sovereign Fund” [daring]. Tersedia dalam https://www.gov.br/tesouronacional/en/fundo-soberano-do-brasil-fsb/about (diakses 26 Mei 2021).
• Romao, Frederico L., 2013. “Pre-Salt Oil, Royalties, and Sovereign and Social Funds in Brazil: Challenges and Social Control”, International Social Work: 1-13.
• Silva, Isabela M. M. E., & Costa, Hirdan K. M., 2019. “Brazilian Social Funds: The Lessons Learned from the Norway Fund Experience”, Energy Policy, 129: 161-167. ●

For Quotation: Indah Hikmawati, “Belajar dari Kegagalan Pengembangan SWF Brasil”, Focus: Sovereign Wealth Fund, EmergingIndonesia.com, 26 January, 2022.

Image: Tree photo created by wirestock – www.freepik.com