Demas Nauvarian
Pembentukan SWF di Tiongkok adalah satu di antara elemen penting kebangkitan Tiongkok di abad ke-21. Berbeda dengan kebangkitan Amerika Serikat seratus tahun sebelumnya, kebangkitan Tiongkok hadir dalam nuansa peranan pemerintah atau kapitalisme negara yang kental. Pembentukan SWF Tiongkok adalah satu di antara perwujudan peranan pemerintah atau kapitalisme negara yang kental itu. Melihat kaitan pengembangan SWF Tiongkok dengan latar kebangkitan ekonominya itu adalah satu di antara tujuan artikel singkat ini. Tujuan lainnya adalah menggaribawahi pelajaran yang mungkin dipetik Indonesia dalam kaitannya.
Kebangkitan Ekonomi Tiongkok dan Postulat Kapitalisme Negara
Berbeda dengan ekonomi liberal yang berjaya pada akhir abad ke-20, Tiongkok justru mengandalkan peranan aktif negara dalam pembangunan ekonominya. Tidak berhenti di situ, Tiongkok pun berkembang menjadi pioner dari tumbuh kembangnya state capitalism atau ‘kapitalisme negara’ (Ian Bremmer, 2010),
Bremmer menyebutkan bahwa terdapat tiga instrumen utama dalam model kapitalisme negara Tiongkok. Pertama, dukungan negara terhadap perusahaan-perusahaan (beberapa di antaranya perusahaan negara) untuk menciptakan lapangan kerja. Kedua, dominasi dan monopoli perusahaan-perusahaan tersebut dalam berbagai sektor ekonomi. Ketiga, penggunaan sovereign wealth fund (SWF) sebagai upaya untuk mendulang keuntungan dari dana negara.
Bila dirangkum, model ekonomi kapitalisme negara berfokus pada perputaran modal yang berujung pada dana negara, dan nantinya akan didistribusikan oleh negara sebagai aktor ekonomi utama. Di situ kemudian pengembangan SWF menemukan arti pentingnya. Kendati begitu, Tiongkok menempuh cara yang tidak biasa. Alih-alih menumpuk peran pengelolaan dana kemakmuran negara itu dalam satu lembaga, Tiongkok memilih untuk mengembangkan dua lembaga SWF dengan intensi berbeda. Sebagaimana digarisbawahi Cummine (2017, 191-211), dua SWF yang dikembangkan Tiongkok bekerja dengan maksud dan tujuan berbeda. Meski begitu, dua-duanya sama pentingnya. Keduanya mengelola aset lebih dari 1 triliun dolar AS, dan secara konstan menjadi salah satu SWF dengan aset terbesar di dunia. Pendekatan ganda SWF Tiongkok ini lebih jauh menjadi ciri yang membedakannya dari pengembangan SWF di banyak negara.
SWF Tiongkok dan Dualisme Intensinya
Sesungguhnya, ide pengembangan SWF di Tiongkok dapat dilacak akar-akarnya dalam gagasan-gagasan yang tumbuh dan berkembang seiring reformasi ekonominya. Kita tahu bahwa reformasi ekonomi Tiongkok turut berperan dalam menjadikan Tiongkok negara industri baru (newly industrialized countries/NICs) seperti sekarang. Pergeseran orientasi ekonomi Tiongkok menjadi ekonomi industri lantas menjadikannya sebagai poros ekspor di kawasan Asia. Sebagai konsekuensinya, Tiongkok menikmati akumulasi cadangan mata uang asing (foreign exchange reserve/FERs) dalam jumlah yang cukup besar untuk disimpan. Di saat yang sama, liberalisasi ekonomi Tiongkok ini memutus dukungan subsidi langsung Tiongkok bagi perusahaan-perusahaan negara.
Subsidi langsung ini digantikan dengan pinjaman dari bank-bank negara. Ini menjadi awal dari persaingan dua institusi finansial Tiongkok –yaitu Bank Sentral Tiongkok atau People’s Bank of China (PBC) dan Kementerian Keuangan Tiongkok– dalam pengelolaan akumulasi kapital negara. Kesaksian sejumlah akademisi seperti Liew dan He (2010) serta Li (2010, 403-422) turut mengonfirmasi ini. Dalam beberapa kesempatan, persaingan itu berkembang menjadi perbedaan kepentingan yang sulit dipertemukan. Sebagai misal, ketika Bank Sentral berfokus pada regulasi dan pengawasan pendanaan bank yang ketat, Kementerian Keuangan justru berkeberatan dengan hal itu; karena pengawasan pendanaan bank yang ketat menambahkan kesulitan baginya untuk menjamin pendanaan perusahaan-perusahaan negara. Problematika pendanaan ini diperburuk dengan Krisis Ekonomi 1998.
Ide pengembangan SWF Tiongkok lantas muncul sebagai jawaban terhadap problematika pendanaan itu. Momentum krusialnya muncul 2003, tepatnya ketika ide untuk mengkapitalisasi perusahaan-perusahaan Tiongkok dan cadangan mata uang asing dengan mendirikan sebuah institusi pendanaan mendapatkan sambutan hangat dari otoritas setempat. Sayangnya, secara legalitas Bank Sentral Tiongkok tidak memiliki wewenang atau organ institusional yang mampu menjalan misi terkait pengelolaan dana kemakmuran negara atau sovereign wealth fund semacam itu. Sebagai jalan pintasnya, Tiongkok kemudian mendirikan Central Huijin Investment Corporation yang berada di bawah State Administration of Foreign Exchange (SAFE) –badan pengelola mata uang asing yang dimiliki Bank Sentral Tiongkok (Balding & Campbell 2013). Perusahaan ini kemudian bertransformasi menjadi SAFE Investment Corporation (SAFE-IC) –satu di antara kedua SWF yang beroperasi di Tiongkok.
Pendirian SAFE-IC secara jelas menggarisbawahi upaya Tiongkok dalam mencapai jalan tengah bagi pendanaan industrinya. SWF kedua Tiongkok –Chinese Investment Corporation (CIC)– dibentuk oleh alasan yang berbeda, namun masih terkait dengannya. Sebagai dampak dari pertumbuhan ekonomi yang pesat, terdapat konsekuensi berupa apresiasi mata uang Yuan. Untuk mencegah dampak negatif dari apresiasi ini, maka diperlukan pembelian aset di luar negeri. CIC didirikan dengan tujuan-tujuan khusus yang berkaitan dengan maksud upaya Tiongkok mencegah tekanan apresiasi Yuan yang berlebih serta yang berpotensi mengganggu keseimbangan pasar domestik Tiongkok (Cummine 2017).
Dengan demikian, jika CIC berfokus pada pengembangan investasi Tiongkok di beberapa aset-aset asing strategis termasuk di antaranya aset-aset berisiko, SAFE-IC berfokus pada investasi perusahaan-perusahaan Tiongkok di dalam dan luar negeri. Dengan misi seperti itu, SAFE-IC lebih mirip instrumen pendukung bagi upaya perluasan pengaruh dan kepentingan geopolitik Tiongkok di luar negeri. Sebagaimana digarisbawahi Cummine, inilah yang menjadi alasan SAFE-IC banyak terlibat dalam proyek-proyek Belt and Road Initiative (BRI) di berbagai kawasan. Alih-alih berfokus pada pengedepanan pertimbangan bisnis, ia menjadi instrumen ekonomi politik pemerintah Tiongkok dalam memperluas pengaruh dan mencapai kepentingan nasional di luar wilayah.
Pelajaran bagi Indonesia
Sebagai negara yang mengupayakan kemajuan dan kebangkitan ekonomi yang berkelanjutan, pendekatan ganda SWF Tiongkok mungkin perlu dicermati, Namun, sejujurnya penulis berpandangan bahwa Indonesia belum berada dalam urgensitas situasi yang mengharuskannya mengadopsi secara utuh model dual-approach SWF Tiongkok. Kebutuhan Indonesia yang mendesak nampaknya adalah bagaimana menjadikan SWF sebagai institusi yang mampu menjadi pool dana yang krusial bagi pembiayaan infrastruktur dalam negeri dan bukan instrumen fiskal untuk mengatur apresiasi maupun depresiasi mata uang.
Kendati demikian, beberapa rujukan terkini terkait desain instusi SWF Indonesia nampaknya memiliki sedikit kemiripan dengan SAFE-IC. Institusi ini akan menjadi instrumen ekonomi politik negara dalam mengkapitalisasi perusahaan-perusahaan komersil yang ada. Akan tetapi, tidak seperti SAFE-IC yang instrumental bagi upaya perluasan pengaruh geopolitik Tiongkok di luar kawasan, desain SWF Indonesia sejauh ini masih berfokus pada pendanaan infrastruktur dalam negeri guna mendukung kelangsungan pertumbuhan ekonomi.
Atas perbedaan intensi ini, baik SAFE-IC maupun CIC belum sepenuhnya cocok untuk menjadi rujukan utama desain institusi maupun tatakelola SWF Indonesia. Perbedaan visi besar dan modalitas kedua negara menjadi penyebabnya. Meski begitu, model dual-approach yang dikembangkan SWF Tiongkok dalam beberapa hal menyediakan pelajaran berharga tentang bagaimana negara yang terkenal kuat intervensi pemerintahnya mengembangkan SWF sejauh ini. Selama ini, kecenderungan banyak negara berkembang dengan peran-peran pemerintah yang intervensionis dalam tatakelola ekonomi adalah buruknya komitmen mereka terhadap tatakelola investasi yang baik.
Alih-alih menganggap remeh komitmen terhadap tata-kelola investasi yang baik, pengembangan SWF di Tiongkok justru bekerja untuk memastikan manajemen maupun investasi dana SWF berlangsung terfokus dan terarah tujuan maupun sumbernya. Pemisahan pengelolaan investasi beresiko dengan investasi yang sarat muatan politis atau non-ekonomis dalam dua misi kelembagaan berbeda adalah bagian dari ikhtiarnya. Ini menjelaskan mengapa investasi-investasi yang diportofoliokan oleh SAFE-IC dan CIC kendati berisiko, namun secara umum masih dalam batas manajemen risiko. Proyek-proyek yang menjadi sasaran dana SWF Tiongkok secara umum adalah proyek-proyek strategis yang memberikan keuntungan –baik secara langsung maupun tidak langsung– bagi negara.
Sebagai negara yang konstitusinya memberikan ruang bagi peran aktif dan konstruktif negara dalam tata kelola perekonomian, Indonesia perlu menggarisbawahi upaya Tiongkok untuk mengembangkan SWFnya dalam batas aman manajemen risiko dan memastikan dukungan tatakelola yang baik dan non-oligopolis dalam operasinya.
Referensi
- Balding, Christopher & Campbell, Ellen, 2013. “The Great Wallet of China: China Investment Corporation (CIC) and State Administration of Foreign Exchange”, dalam J. Santiso (ed.), Sovereign Wealth Funds. Madrid: ICEX, KPMG, & ESADE Business School.
- Bremmer, Ian, 2010. The End of the Free Market: Who Wins the War Between States and Corporations?. New York: Portfolio Books.
- Cummine, Angela, 2017. “A Tale of Two Sovereign Funds: China’s Exceptionalism in Sovereign Wealth Management through CIC and SAFE”, International Journal of Public Policy, 13 (3/4/5): 191-211.
- Hong, Li, 2010. “Depoliticization and Regulation of Sovereign Wealth Funds: A Chinese Perspective”, Asian Journal of International Law, 1 (2): 403-422.
- Liew, Leong H. & He, Liping, 2010. “Contributing to a Harmonious Society: China’s Sovereign Wealth Fund”, dalam Xi Yi-chong & Gawdat Bahgat (eds.), The Political Economy of Sovereign Wealth Funds. New York: Palgrave Macmillan. ●
For Quotation: Demas Nauvarian, “Pelajaran dari Pendekatan Ganda SWF Tiongkok”, Focus: Sovereign Wealth Fund, EmergingIndonesia.com, 23 January, 2022
Radityo Dharmaputra
I. Basis Susilo
M. Aryo Rasil Syarafi